报告解读：强化问责是建设责任政府的关键

　　党的十八大报告提出，建立健全权力运行制约和监督体系。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

　　这些表述宣示了我们党惩治和预防腐败的决心和魄力，回应了人们关于反腐败的新期待。政府清廉是政府履行自身责任的体现，而腐败是政府履职中的一种消极表现。责任政府由政府责任、责任追究和政府回应等三部分构成，其中责任追究是建设责任政府的关键。只有对腐败这种消极行为进行责任追究，建设责任政府、清廉政府才有保障。

　　何为责任政府

　　简单地说，责任政府就是对权力主体承担明确责任的政府，它是对公民承担责任并切实履行其职责的政府。政府的一切措施及公职人员的一切行为，必须以人民利益为依据，对人民负责。当政府行为出现重大过失时，政府必须承担相应的责任。从实质上说，责任政府就是基于现代民主制度下的对代议机关或公民负责的施政方式。英国政治思想家斯图亚特·密尔在其名著《代议制政府》中反复强调了权力与责任相统一的原理。他甚至认为，如果能够将权力和责任统一起来的话，那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。反之，若决策者只有权力而无责任，是万万不能让人放心的。

　　现代政治是民主政治，民主政治是建立在人民主权理论基础之上的。国家权力是人民的，人民把权力委托给政府，政府是受托人，政府掌握权力就应该对人民负责。

　　责任政府由政府责任体系、责任追究机制和政府的回应等三部分构成。政府责任体系可以从不同角度进行分类:

　　其一，从政府权力行使结果的性质来看，可分为积极责任和消极责任。积极责任是指政府主动完成自身职责，政府的基本积极责任主要是:维护社会秩序、支持经济发展、提供公共产品、保护公民权利、保护环境和人类文化遗产、成为遵守道德的模范、承担国际责任，等等。消极责任则是指政府不完成或误完成职责时所承担的消极后果。

　　其二，从政府责任产生的原因来看，可分为主观责任和客观责任。客观责任的主要内容包括:对公民负责、公共行政人员要对民选官员负责、对法律负责、对上级负责和为下级负责。主观责任是职业道德的反映，包括伦理准则与道德规范等等。

　　其三，从政府责任表现形式来看，可分为政治责任、道德责任、法律责任、行政责任。政治责任就是政治官员履行制定符合民意的公共政策和推动符合民意的公共政策执行的职责，以及在没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁;行政责任就是行政法律关系主体由于违反行政法律规范或不履行行政法律义务而依法应承担的行政法律后果;法律责任就是政府及其工作人员在履行职责过程中因侵害相对人的合法权益，出现失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时应承担的法律责任，在实行“零容忍”廉政政策的情况下，公职人员要为自己的腐败行为承担刑事法律责任;道德责任是指政府在履行职责过程中应承担的道德方面的义务。

　　腐败是政府履职中的一种消极表现

　　责任是授权的结果，获得权力的一方(政府)必然要对授予权力的一方(人民)负责，以保证责任合理充分实现，权力不被滥用。所以，政府及其官员的廉洁就是政府积极责任的一项重要内容。也就是说，政府及其工作人员廉洁应该是他们主动完成的责任。如果政府部门和有关官员没有履行廉洁的责任，那么，就是政府失职。政府应该完成廉洁这个责任，如果腐败很严重，说明廉洁政府没有达成，所以，应该承担由此带来的责任。

　　腐败是政府履职中的一种消极表现，或者说是政府失职的表现。权钱交易、越权施政、关系用权、滥用权力等权力腐败现象都是权力对责任的侵犯。我们可以从不同角度来看待政府腐败现象。从积极责任和消极责任角度看，政府失职腐败对权力授予者产生了一定的伤害，给自身带来消极的影响，是一种消极责任。它牺牲了公共责任，所以，腐败是一种主观失职行为。从客观责任角度看，政府腐败就是滥用人民主权，就是对公民不负责、对法律不负责，上级和下级之间也没有责任可言;从主观责任角度看，政府腐败就是政府官员没有遵守廉洁从政这个职业道德，没有成为社会的道德模范。从政治责任看，官员没有履行好廉洁从政职责时就应承担被谴责和制裁的责任;从行政责任看，行政机关及其官员违反廉政方面的行政法律规范，依法应承担行政法律后果;从法律责任看，政府及其公务人员在履行职责过程中因侵害相对人的合法权益，发生失职渎职、滥用职权、贪污腐败等情形时就要承担法律责任;从道德责任看，政府以及公务人员在履行职能过程中以权谋私，就是没有履行廉洁从政的义务，就应受道德的谴责。

　　责任追究是建设责任政府的关键

　　既然政府的权力是人民赋予的，就要对人民负责。政府是否履行了职责，要受公民的监督。如果没有履行好自己的职责，要受到责任追究。所以，责任追究是公民对政府实行监督的重要体现，责任追究机制是责任政府建设的一个重要组成部分。只有实行了责任追究制度，才能震慑不负责任的现象，才能真正纠正实现政府责任过程中的缺点和错误。如果对不负责任的现象听之任之，不予追究，那么，政府责任制的整个制度就会被破坏。只有当一个政府能够明了自己在各项工作中的责任，在实践中认真地实现这些责任，并能建立起严格的责任追究制度的时候，这个政府才能称得上是责任政府。

　　责任追究制有两种形式:一种是体制内的责任追究制，这种责任追究的途径包括立法机关或者说权力机关的追究、司法机关的追究、行政机关的追究、行政救济的追究及政党的追究。如果政府官员没有履行廉洁从政的责任，就要受到上述机关的追究。要对政府的法律责任、政治责任以及伦理责任加以追究，最有效的就是建立和完善政府官员的引咎辞职制度。另一种是体制外的责任追究制，即公民对政府责任的追究。体制内的责任追究制是公民监督的间接体现，而体制外的责任追究是公民监督的直接体现。

　　问责制是责任追究的一种形式。问责制是指政府机关及其官员在未能认真履行自己的职责，或在履行职责的过程中滥用行政权力、违反法定职责和义务并在工作中造成重大损失时，由特定主体追究其责任，令其承担其行为后果的一种责任追究制度。政府官员问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，其最终目的在于保证政府系统的正常运行，遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化。

　　政府责任是责任政府建设的内涵，政府回应是尊重民意的体现，是责任政府建设的表征，而政府问责则是连接政府责任到政府回应的中枢与纽带。所以说，政府问责制必然是责任政府建设的实质与关键。政府问责制的完善与否事关责任政府建设的成败。形成一套系统的政府问责制度，是责任政府建设的重要一环。如果政府出现了腐败，又没有问责制度进行追究，那么，廉洁政府和责任政府建设就没有保障。因此，对腐败，必须实施严格的问责。反腐倡廉，建设廉洁政府、责任政府，必须抓住加强监督、强化问责这一关键。 　(作者系湖南大学法学院博士生导师，本文是国家社科基金“公民监督和廉洁政府建设研究”阶段性成果)