顶层设计助力生态文明建设

　　党的十八大报告提出，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　环境保护是建设生态文明的主阵地和根本措施，也是提高生态文明水平的关键和基础。环境保护工作的深化和创新，直接关系到生态文明建设的成效。坚持走代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，是解决资源环境问题的出路所在。

　　环境保护部部长周生贤表示，在社会主义初级阶段推进美丽中国建设，要把握三个问题。第一，从战略层面，按照生态文明建设的要求，搞好顶层设计。第二，从再生产的全过程，就是生产、流通、分配、消费全过程来进行谋划。第三，从环境的角度，制定环境经济政策和环境质量标准。

　　环境保护规划是国家发展战略的重要组成部分，规划全面实施对于优化经济发展、改善环境质量、保障民生都具有重大意义。做好环境保护规划，是生态文明建设顶层设计的关键环节。

　　“十一五”环保规划主要目标和重点任务全面完成，为生态文明建设奠定坚实基础

　　编制实施环境保护规划，是我国环境保护部门的一项基本职能，也是我国不断深化提升环境保护水平的重要抓手。

　　环保“十一五”规划由国务院直接印发，将两项污染物排放总量指标作为约束性指标，纳入国民经济与社会发展规划纲要，将规划目标和任务层层分解到各级政府和重点企业，实施严格的目标责任制考核。2009年，国务院召开第九十九次常务会，审议国家环境保护“十一五”规划实施情况的中期评估报告，将评估结果印发给各省人民政府，极大地促进了环境保护规划的实施。

　　周生贤指出，“十一五”期间，国家将环境保护指标作为约束指标纳入国民经济与社会发展规划，规划所需的中央政府环境保护投资在规划报批过程中基本落实，环境保护规划实施评估和考核提上日程。“十一五”环保规划，是我国历史上执行得最好的一个五年环保规划。

　　“十一五”期间，污染减排倒逼了产业结构升级调整，产业集中度明显提升，叫停了2.3万亿元“双高”行业的重复投资，300兆瓦以上火电机组占比从2005年的47%上升到2010年的71%，1000立方米以上大型高炉比重从21%上升到52%，新型干法水泥熟料产量比重从39%上升到81%，环境保护已经成为宏观调控的重要抓手。环境质量有所改善，2010年全国759个地表水国控断面水体高锰酸盐指数平均浓度较2005年下降31.9%，环保重点城市二氧化硫平均浓度下降了26.3%，解决了一批安全饮水问题。大工程带动了大治理，“十一五”期间环境设施投入和完成规模超过了新中国成立以来55年的总和。全社会环境意识和环境认识水平显著提升，维护环境健康、提高环境公共服务、维护环境权益已经开始成为社会的基本需求和自发行动。

　　据介绍，“十二五”期间的环保规划对水、气、危险废物、核与辐射、土壤、海洋、危险化学品等各主要领域、要素等实现了全覆盖，标志着环境保护基本进入按照规划进行系统管理、有序推进的新阶段，环境保护的地位、内涵、领域、政策、手段都发生了翻天覆地的变化，形成了具有鲜明中国特色和时代特征的中国环境保护制度。

　　环境规划从无到有，从量变到质变，形成特色明显的规划体系

　　回顾历史，我国的环境保护规划从无到有、从简单到复杂、从单项到综合、从局部突破到整体全面发展，目前形成了具有中国特色的环境规划体系，是中国环保事业发展的真实写照。

　　“中国的环境保护规划经历了从量变到质变的过程。”环境保护部环境规划院副院长、中国环境科学学会环境规划专业委员会主任吴舜泽介绍，从规划体系上，环境保护规划由“五五”到“六五”期间的单项规划、国民经济与社会发展专章，发展到“九五”到“十二五”期间的总体规划和多项专项规划总分结合、各负其责的规划体系；在规划类型上，从就环境论环境、污染防治型向社会、经济、环境协调发展型规划转变；从规划重点任务上，由最初的工业“三废”治理、城市污染治理向削减总量促进绿色发展、改善质量保障民生、防范风险安全发展以及推进环境公共服务促进协调发展转变；从规划的重点领域上，由废水、废气和固体废弃物处置处理，向水体、大气、土壤、生态、核与辐射全要素转变，由常规污染物达标排放向重金属、危险废物、危险化学品、持久性有机污染物、细颗粒物等影响人体健康的新型环境问题控制转变；在规划约束力上，由宏观指导预期型向可分解、可评估、可考核的约束性规划转变。

　　1984年成立的国务院环境保护委员会职责即为研究审定环境保护方针、政策，提出规划要求，领导和组织协调我国的环境保护工作。1988年，决定将国家环保局从城乡建设环境保护部中分出，以加强全国环境保护的规划和监督管理。2008年，为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，国务院组建了环境保护部，负责拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。

　　与此同步，我国环境保护规划事业也是不断发展、提升。1973年第一次全国环境保护会议召开，提出全面规划、合理布局等环境保护32字方针。1975年，国务院环境保护领导小组编制了我国历史上第一个环境保护十年计划，标志着我国环境保护规划正式起步。1983年全国第二次环境保护大会提出环境保护是基本国策，制定了“三同步、三统一”方针（经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展，经济效益、社会效益、环境效益统一）。“七五”期间，全国广泛开展环境调查、环境评价和环境预测工作，环境保护规划工作结合国民经济和社会发展第七个五年计划开展，并作为独立文件发布。“九五”规划要求实现“一控双达标”，推出总量控制计划、中国跨世纪绿色工程规划两项重大举措。“十一五”期间国家环境保护规划确定的总量控制指标作为国民经济和社会发展的约束性指标，严格落实环境保护目标责任制，推进环境保护的历史性转变。

　　环境保护规划审批行政级别不断提升，反映环保地位的不断提升

　　“40年来，环境保护规划批复实施的行政级别不断提升。这充分体现了党中央、国务院对环境保护工作的高度重视。”环境保护部规划财务司翟青司长说。

　　1982年，环境保护作为一个独立的篇章，首次纳入《国民经济与社会发展第六个五年计划（1981—1985年）》。1996年，国务院批复实施《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，这是国家环境保护5年计划第一次经国务院批准实施。2007年，国务院印发《国家环境保护“十一五”规划》，是首个由国务院印发实施的环境保护5年规划。2011年，在“十二五”的开局之年，国务院印发了《国家环境保护“十二五”规划》，“十二五”环保规划有11项由国务院批准印发，约占同期由国务院批准的专项规划总数的1/8。

　　“有意思的是，从不同历史时期国家国民经济和社会发展规划对环境保护相关内容的安排这一独特的视角，也可以看出环境保护作用定位演变历程。”吴舜泽说，“六五”、“七五”期间，国家主要关注伴随工业增长的工业污染防治工作；“八五”期间，将环境保护规划目标放在社会发展领域，与科技教育等并列；“九五” 、“十五”规划，将环境保护目标纳入可持续发展目标领域，“九五”规划把环保作为污染治理放在“社会事业发展”里，“十五”规划把它当作预期目标放在可持续发展能力目标中。“十一五”规划中主要是从转变经济增长方式的角度来考虑环保，“十二五”规划则更多地关注民生、绿色发展、安全发展。

　　建设生态文明，是新时期党和政府对全国人民的庄严承诺，也是环境保护的历史使命。时代发展为环境保护提供了历史性机遇，中国的环境保护规划，将努力把环境保护融入到经济绿色转型、调结构、转方式、惠民生的发展潮流中，以解决影响可持续发展及损害群众健康的环境问题为重点，以总量控制、质量改善、风险防范和环境公共服务为四大战略性规划任务，全面推进环境保护历史性转变，为生态文明建设奠定坚实的环境基础。（林 言）