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作为政府自身改革和建设的关键环节之一，公共决策的公开与民主不仅是打造责任政府、法治政府的题中之义，亦是上海诠释开放概念的重要内涵。
今年政府工作报告专列一段论述“着力提高行政透明度”，提出了在多个领域加大信息公开力度，完善公开渠道，完善公众参与决策机制等制度。记者同市人大代表、虹口区委书记孙建平，市人大代表、华东政法大学教授金可可展开对话，寻找上海推进决策开放的突破口。
把握民意关键是能换位思考
记者：对现代政府而言，人们都觉得开放是行政的应有之义，但对开放的内涵却未必清晰。能不能梳理一下，开放式决策最核心的问题是什么？它为什么必须？
孙建平：开放式决策有三个重要环节：决策前的协商民主，决策中的把握民意，决策后的有效监督。协商民主和把握民意，关键就是能换位思考，从利益相关人的立场上思考问题。政府必须征询相关各方的意见和需求，避免因从主观意愿出发导致的决策不完善，或因为单方判断失误导致的决策失误。近年来一些群体性事件已经提供了充分的教训。
有效监督的前提是公开。温家宝总理说，“政府只有在人民群众的监督之下才不会懈怠”，而对人民来说，有了知情权才能有监督权、评价权，这要求政府必须主动公开，纳入各方监督之下。
金可可：我国宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”行政公开和听取意见也属于行政法的基本程序原则。尽管目前我国还没有专门的《行政公开法》，但参与政府的决策过程理所当然地属于人民的宪法权利，而从法理上说，决策公开不仅是政治伦理，也是政府的法律义务。
记者：主动公开并吸纳民间意见，已经成为很多地方的共识。但有些时候，决策似乎仍是在一种相对封闭的状态下进行的，甚至开放成为一种形式上的姿态。对此该怎么看？
金可可：我们听到过不少听证会变摆设的故事。如果政府有一件事非常想做，又怕人反对，于是就去控制听证会，去挑选“需要的人”，这还有什么意思？公开万万不可沦为形式，那会很危险。政府应当意识到，履行这些程序，让不同的声音进来，不只是为了捆绑政府的手脚，更是为了降低政府的法律风险和民意障碍，没有这样做风险很大。
孙建平：必须认识到，一切为了人民是政府工作的根本目的，一切依靠人民是政府工作的根本方法。相关的制度设计也就必需真实地体现民意和民力，实践也必须真正体现民意民力。几年前杭州有一个很好的例子，为了解决社会诚信问题，市政府计划成立一个征信机构到企事业单位搜集信用记录。市长请了6位市民参加听证会，结果这个看似很不错的动议最终被否决了。为什么？他们发现这个征信机构的盈利模式政府没有讲清楚，而没有清晰的盈利模式，意味着这些征集来的信用记录有可能出于利益目的而被转卖。这个问题政府事先没想到，市民想到了，他们的意见得到充分尊重并采纳，等于防范了日后有可能出现的社会风险。
完善机制解决“信息不对称”
记者：上海这些年始终强调打造“两高一少”的政府和更加公开、透明、法治的政府。有没有一些问题是下一步需要注意解决的？
金可可：上海有许多做得不错甚至全国领先的方面，比如涉及重大项目听证，重大项目风险评估，商业动拆迁“两次征询”，包括报告中提到的重大行政决策草案社会公布制度、网上征询机制等等。接下来，不仅仅议题要公开征询意见，公开征询的方式与反馈机制也要进一步完善。我们的很多东西公开了，但密密麻麻的条文人们是不是看得明白、提得出意见？有些市民提过意见后有没有反馈？我期待政府接下来能形成一个比较系统的机制，对有代表性的意见进行梳理和反馈，哪怕一开始只是大致梳理一下也好。
第二个问题是，我们的每一个具体行政措施在听意见时都要特别注重合法性论证，现在的重视程度恐怕不够。事先审查比事后出问题要好，特别是重大举措，应当邀请法律专家和相关法务人员，进行详尽的合法性论证，不管有没有争议，论证了再说。
孙建平：开放式决策中很重要的是解决政府与民众间的信息对称问题，这样才可能就决策形成共识。这方面除了政府直接出面进行的沟通、对话，同时应当把现有的党代表、人大代表联系社区制度做实做深，并对决策涉及的有关知识能通过一个有效的方式进行传播。
从一些引发了社会矛盾的事件看，除了决策不透明外，相关知识普及不力造成的认识不对等，很多时候是导致公共危机的重要诱因。特别是近年愈加敏感的环境问题，比如要建一个变电站，或许最终环评结果对周边确实无害，但居民对其危害与否的未知导致了恐惧，乃至引起恐慌。目前有关政府习惯于在具体项目推出时才进行告知，这时已经晚了。应当在日常生活中加大对可能涉及重大决策的知识进行更有效的社会传播，打消顾虑。
让民众能够看到政府在做什么
记者：未来的决策开放力度有没有可能进一步加强？有什么突破口？
孙建平：前面说过，确保开放式决策取得成功，关键在落实，这需要强有力的监督和参与，公开力度只能越来越大。政府必须更加主动地去向公众讲清楚各项工作、各种信息。我在区政府工作时，曾经在政府工作报告后面附了一个备忘录，上面一条一条列出了当年政府各项工作的内容、时间节点、责任部门、责任人。第一年列了122项，结果完成119项，3项未完成。第二年向人大报告工作，我们把这些数字以及没完成任务的原因和措施全部说清楚。一年年坚持下来，民众能够实实在在地看到一个政府在做什么，并进行监督。政府必须学会主动“授人以柄”，创造条件让人员来监督你。当时我们很多政府部门工作人员都说压力太大睡不着，但他们睡不着，恰恰意味着责任得到了分解和落实，能让更多人睡安稳。
金可可：要能够吸引更多人参与到决策的过程中来，让决策的开放度和效果更加提升，上海可能需要有一些大胆的尝试。我建议政府能够考虑在决策层面建立一个辩论咨商制度，对一些存在争议的公共议题，搭个平台，不用表态，让争议各方来讨论甚至辩论，在辩论中走向共识。可以从很小的技术问题做起，比如社区里要不要装摄像头？某个位置要不要摆垃圾箱？一次次试下来，市民民主参与决策的意识和能力都会提升，这将是开放决策的重大进步。（记者 朱珉迕）
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