丁时勇：优化转移支付结构完善分配管理制度

　　3月7日（星期四）下午3时，全国政协十二届一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，多名政协委员作大会发言。

　　[致公党重庆市副主委，重庆市审计局副局长 丁时勇]财政转移支付是指国家的各级政府之间，在既定的职责、支出责任和税收划分框架下财政资金的无偿转移。我国现行财政转移支付主要以纵向转移支付为主，如2011年中央对地方的转移支付34881亿元（不含税收返还），占地方公共财政收入总量92333亿元的37.8%。转移支付制度是预算管理体制的重要组成部分，对于增强中央政府权威性，强化宏观调控，均衡地区财力差距，推进基本公共服务均等化有着重要意义。但现行的财政转移支付结构及管理尚存在以下比较突出的问题：

　　第一，分配项目过多。财政转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付。从财政部制定的《2012年政府收支分类科目》中可以看出，一般性转移支付包括24个大项，专项转移支付包括23个大项、200余小项，部分转移支付项目设置交叉重复，资金分散，造成管理繁琐，监督困难。

　　第二，结构不够合理。近年来，全国人大代表、政协委员一直呼吁要求优化财政转移支付结构，降低专项转移支付的规模和比重，增强地方政府对转移支付统筹使用的力度。尽管财政部作了一些努力，但结构调整的成效仍不够显著，如2011年中央对地方财政转移支付34881亿元中，专项转移支付16570亿元，占到47.5%。从趋势上看，规模仍然呈增长趋势；从内容上看，一般性转移支付项目和专项转移支付项目之间仍存在界限不清的问题。由地方申报的项目中仍有大量专项转移支付难以完全符合实际需求，地方政府常常处于要么违反法规调剂挪用、要么结转闲置影响资金使用效益的两难境地。

　　第三，分配安排不够规范。一是分配下达不及时。如2011年中央公共财政转移支付预算中，有16310亿元未细化落实到省区市，占转移支付总量的50%；有8951亿元未在全国人大审查批准后90日内下达，占转移支付总量的28%。由于下达不及时，影响资金统筹安排，一些资金当年甚至无法使用。二是分配过程不够公开透明。一般性转移支付的测算过程和最终分配情况不够公开透明，专项转移支付制度不够健全，如2011年的287项专项转移支付中，有33项尚未制定管理办法，有180项未建立绩效评价制度。由于分配过程不够规范透明，容易产生“跑部钱进”、“暗箱操作”等管理黑洞。

　　为了充分发挥财政转移支付制度优势，建议国务院及财政部按照事权与财权相匹配原则，在进一步调整完善中央与地方收入分配结构基础上，优化转移支付结构，提高转移支付的规范度和透明度。

　　一是制定目标计划，大幅调整转移支付结构。特别要针对目前基层财权小、事务多的现状，加大财力下沉和财权下放，大幅提高一般性转移支付的规模和比例。财政部要制定出提高一般性转移支付比例的目标计划，并就目标完成情况在每年的预算（草案）、预算执行和决算报告中向全国人大报告，接受人大的监督。

　　二是清理整合项目，大量减少转移支付项目。对确定为一般性转移支付项目的不得限定用途，全权由地方财政统筹安排；专项转移支付要突出重点，仅对涉及重大国计民生的事项设立，坚决取消无足轻重的零星专项，彻底改变专项转移支付项目分散繁杂的现状；合并减少转移支付项目，对一些较小的一般转移支付项目，可以采取系数调整方式并入均衡财力转移支付。

　　三是完善管理制度，大力规范转移支付分配秩序。每项转移支付均应制定管理制度，制度设计要保证资金分配公开、公平、公正，及早下达资金预算。对一般转移支付资金的分配要严格通过公式测算，公式设计和指标选择要科学合理，公开透明，避免人为调整和主观随意性；对专项转移支付资金的分配要制定明确的资金使用绩效目标，要规范项目申报条件和评审过程，确保程序公开和机会均等，要加强对专项转移支付资金使用效果的跟踪检查，并作为次年的分配依据，保证资金使用效果。