在灾难中学习成长

　　CFP

　　5年之隔，大地震再袭川蜀，汶川到芦山，距离并不遥远，当世人目光随着震中位置而转移的同时，也在时间中看到一条中华民族成长的路径。一个在灾难中学习成长的民族，如今更加沉着稳重，更加科学理性。

　　芦山地震应急救灾显现制度性进步

　　芦山地震发生以来，短短数日就已经初步表明，此次抗震救灾工作的有序性和有效性相比5年前的汶川地震有了长足的进步。

　　灾害应急指挥机制得到优化

　　芦山救灾，贯彻了属地管理原则，由四川省地方政府成立前方应急指挥部负责现场救援，中央政府则主要承担决策统筹、资源调配、指导支援等宏观职责。用李克强总理的话说，就是“指挥部提要求，国务院给支持”。这样一来，就能够较好地避免中央政府不恰当地越位包揽地方政府的应急指挥职责，减少“领导扎堆”、重复汇报、多头指示等现象，简化了指挥层级，提高了指挥效率。

　　此次抗震救灾也较好、较快地实现了地方、军队、武警等应急资源的统筹，做到了良好的“军地协同”。当然，这样的应急指挥机制还可以进一步完善，最终实现应急指挥的“军地一体”。也就是说，在灾区当地，要以地方政府的应急指挥机构为基础，将军队、武警、中央政府派遣的其他援助力量都整合到一起，用一个指挥机构来一体化运作，进一步提高指挥效能。

　　非政府组织和志愿者更加有序

　　有些专业的志愿救援组织在进入灾区之初就能自觉做到分工合作、相互协调。政府对民间救援力量的协调和管理水平也有了明显提高。例如，当地政府迅速对进入灾区的志愿者进行登记，又积极劝阻、劝返非专业志愿者进入灾区等等。

　　当然，对民间救援力量的管理措施还可以进一步改进，要预防阻止没有救援能力甚至没有真正的救援意愿，而是以体验、考察、拍照、发微博为主要目的的“志愿者”涌入灾区，避免这样的“志愿行为”既挤占宝贵的道路交通资源，又影响现场救援秩序。与此同时，要充分发挥志愿者的作用，突破救灾物资运输工作的“最后一公里”瓶颈，有效满足芦山灾区边远乡村的灾民饮食需要。要进一步提高应急救援中的官民合作水平，要求各级政府在平常的应急准备、应急演练等环节中就将志愿者组织吸收进来，事先就建立起常态化的协作机制以避免临时协调的种种弊端。

　　应急预案启动及时

　　应急预案的启动，在法律上是灾害应对工作进入处置救援阶段、灾区进入非常状态的一个主要标志。预案一旦启动，就意味着政府得以开始采取各种法律授权的非常规性的、可能对公民权利产生重要影响的特别措施；而应急响应的结束，则意味着各种法律秩序将重新恢复正常。这两个重要的时间节点，都需要政府启动应急预案，以使得灾区群众和社会公众有一个清晰的判断和预期。

　　芦山地震应急预案运用的实效性显著提升，应急预案作为法律上“预授权”机制的作用得以充分发挥。

　　四川芦山地震应急救灾工作的各种进步令人欣喜，其中的成功做法和经验需要我们认真分析总结，并迅速地用于继续改进我们的公共应急管理制度，使之更加完善，从而能够在下一次灾害来临时表现得更加出色。（马怀德 林鸿潮 作者分别为中国政法大学副校长、中国政法大学副教授）

　　向“防灾准备型”转变，情景构建是关键

　　在这次四川芦山地震应急救灾中，从上至下万众一心，已经取得了初步胜利。这次地震救灾过程凸显脆弱性和应急准备研究的重要性。

　　应急准备不仅是应急管理程序的一个重要步骤，而且更是支撑应急管理全过程的基础性行动。应急准备需要“目标”的引导和支持，而重大突发事件情景构建则是应急准备的具体目标。情景不是一个具体事件的投影，而是无数同类事件与未来风险的集合。突发事件情景构建是当前公共安全领域最前沿的科学问题之一，对应急准备规划、应急预案管理和应急培训演练等应急管理工作实践具有不可或缺的支撑和指导作用。

　　建议启动重大事件情景构建

　　情景构建本质上是一个包括脆弱性分析在内的风险评估和管控过程。情景主要是描述一系列具有极端小概率、巨大破坏性、高度复杂性特点的重大突发事件，这些事件情景在一个国家或地区很少发生，甚至从未出现过，但由于其风险极大、后果十分严重，所以重大突发事件情景被看成是国家或地区安全的最主要威胁。

　　基于底线思维的思想和风险管理的理念，应进一步总结和反省应对重大突发事件的经验教训，探讨如何做好重大突发事件应急准备工作。建议我国应尽早启动重大突发事件情景构建工作，组织专家和相关应急管理部门合作开展巨灾情景构建基层性工作。例如，可以把特大地震（如此次芦山地震）、极端气象灾害、针对公共场合与重要目标的恐怖袭击和大规模群体事件等列为公共安全最主要风险（情景），研究这些情景可能出现的一般性过程、后果、基本应对策略及具体任务。

　　情景构建的意义

　　情景构建的重要意义，是可以对重大突发事件应急管理工作提供重要支撑和引导。第一，可依据情景对以往和本次重大突发事件应急处置的全过程进行对照评估，发现其中的缺陷与不足，尤其是涌现出的脆弱性问题，从而为进一步完善应急管理体系提供指导。第二，重大突发事件情景规划可明确防灾减灾工作的主要目标。国家或地区的防灾减灾规划是实施有效的突发事件预防、准备、响应和恢复至关重要的基础，而重大突发事件情景规划则从“顶级事件”和“峰值需求”两个方面为防灾减灾的整体规划设计提供依据。第三，重大突发事件情景构建是应急预案制订工作的中心，规划中列出的事件情景是未来所面对最严重威胁的“实例”，因而在应急预案中应得到最优先的关注和安排。第四，突发事件情景构建还可成为应急培训演练的指导依据。重大突发事件情景凝练集成了应急响应的主要活动，可为各类应急培训演练开发出一个共同的指导基础。情景中的基本要素为应急演练的规划制定、教材编写、内容安排、考核方法和评估标准提供了可衡量的依据，使培训演练都能达到一致性的目标和要求，逐渐形成具备有效应对复杂、多变突发事件的能力。

　　在情景规划中，有一大部分内容是各部门和各单位在某一事件中需承担和完成的各类应急任务要求。这些任务不但涵盖了预防、监测预警、应急响应和现场恢复等各项工作，而且比较细致地描述了每个单位或职责岗位的具体活动，有助于对应急预案的职责和内容进行整合与分配，避免职能的重叠与交叉，保障应急响应指挥协调的通畅。无论是应急准备，还是应急预案，其核心目标都是应急响应能力建设。“情景”通过事件后果评估和应急响应任务设置，对通用能力和预防、保护、响应和恢复四种职责能力都规范了明确要求；同时，也可为应急能力考核、评估提供衡量标准。

　　总之，我国重大突发事件频发，应迅速实现由传统“救灾响应型”向“防灾准备型”的重大战略转变，从而从整体上提高国家应对巨灾和危机的能力。(刘铁民 作者为国务院应急管理专家组专家、中国安全生产科学研究院研究员)

　　完善社会组织参与突发事件应急管理

　　与5年前的汶川地震相比，参与此次芦山地震救灾工作的社会组织及志愿者也有了长足的进步，其救灾的自觉志愿性、组织化程度、专业技能和装备以及救灾的针对性和适用性等都有了极大的提升。

　　突发事件应急管理的难点是物资供给与需求信息脱节，而社会组织网络系统可以便利地获取基层灾后信息、收集救灾需求信息，有能力对受灾群众提供心理辅导，安抚民众情绪，为群众提供帮扶。

　　社会组织网络的作用

　　具体来说，社会组织网络系统在突发事件应急管理中的地位和作用表现为四个方面：

　　第一，协助政府开展减灾工作的依靠力量。社会组织大多是依托基层社区或特定群体组成，可以为专业应急人员提供有关信息、现场引导、人员疏散、心理抚慰、宣传解释等工作帮助。第二，第一时间进行自救互救的志愿组织。在第一时间进行应急处置最为有效，由社区组织、志愿者组织或公民就近开展自救互救，可以起到事半功倍的作用。第三，进行防灾宣传教育的社会渠道。社会组织扎根于社会基层、扎根于某些特定人群、扎根于所在社区，其所组织的防灾宣传教育大多简便易行、因地制宜、贴近实际。第四，筹集民间慈善捐赠的组织者。由于民间慈善捐赠动员的是社会财力物力，用之于社会公益事业，减轻了政府的财政负担。

　　借鉴国外的做法与经验

　　一些国家重视发挥社会组织在突发事件应急管理中的重要作用，积累了丰富的实践经验，值得我国借鉴。

　　在功能定位上，美国规定社会组织的角色是“填空”，即政府不易涉足的领域，如为灾民提供个性化服务、开展社区志愿服务、社区救助与灾后重建的专业化服务等。在参与方式上，美国对社会组织参与突发事件应急管理的具体领域、准入制、资质信用，并就救灾中的合作、宗教与宣传等，进行了有效规范。美国经验的借鉴意义主要有：完善社会组织参与突发事件应急管理的制度体系，有效规制合作救助机制，创新政府购买社会组织服务的财政政策，鼓励社会组织将救助服务延伸到社区，预防社会组织参与突发事件应急管理中的歧视现象等。

　　日本开展全民防灾教育，强化社会组织参与减灾救灾教育训练，建置社区互助机制，以提升区域整体抗灾能力，强化社会灾害应变机制。同时定期举办灾害应变社会组织参与演练与检讨，并强化医疗等专业社会参与救护系统；具有丰富经验、充满活力的专家参谋群体，使专业知识能够在灾害处理中得到最大效度的发挥，为减灾救灾定期提供咨询，使社会组织参与工作科学化、规范化。

　　提升社会组织参与水平

　　应立足于充分发挥我国社会组织网络优势和特色作用，多维度、多截面地系统研究社会组织参与重特大突发事件协同应急管理的路径、原则、重点及能力建设，从而科学构建社会组织参与突发事件应急管理体系，提出具有中国特色的社会组织有效参与突发事件应急管理相应的法律法规、应急预案、机构设置、运行机制、信息网络、典型案例、应急教育培训等对策建议。

　　将社会组织纳入社会动员机制，在应急管理政策法规中明确社会组织的权利责任。在应急预案中界定社会组织参与应急管理的途径和分工，使社会组织成为应急体系建设的组成部分。政府应当在经费安排、业务指导、安全装备和培训演习等方面，为社会组织参与应急管理提供必要的帮助，拓宽社会组织参与应急管理的渠道，提高社会组织的社会动员能力。

　　构建政府与社会组织无缝对接的应急体系。在政府应急机构中明确与社会组织联系沟通的渠道、部门或官员；在政府应急决策议事机构和协调机制中应当有红十字会、慈善总会、社区组织、专业协会等重要社会组织的代表；在政府组织的应急培训演习中要有社会组织参加。

　　强化社区组织的应急管理功能。明确社区内各种组织、单位和居民都有参与社区应急管理的责任和义务，建立一个有能力对社区应急管理事务进行综合协调的机构，这个机构应当由政府、社区自治组织、社区内企事业单位和居民的代表共同组成。

　　加强政府与社会组织的合作互助关系，对社会组织进行突发事件应急救助的专门培训。通过制定应急预案、签定“互助协议”或者合同等形式，与社会组织建立合作互助关系，明确双方在应急管理中的责任义务和工作分工。政府应加强对社会组织的紧急救助专业培训，使社会组织成员掌握相关的知识、技能和方法。（张小明 作者为国家行政学院应急管理培训中心副教授）