政府如何转变职能才能让“人民满意”

“简政放权”系列解读之三：政府如何转变职能才能让“人民满意”

　　“机构改革之后，部长、省长、市长们的权力会缩小吗？”互联网上，一位网友的发问引来众多讨论。

　　衡量“简政放权”的实效，不能仅看“谁的权力在扩大、谁的权力在缩小”，还要看政府的职能角色是否转变。

　　李克强总理在13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出，“新一轮国务院机构职能转变的大幕已经拉开。我们要进一步提高对这项工作重要性紧迫性的认识，大幅减少对微观事务的干预，营造公平竞争的市场环境，提供必需的公共服务，切实加强宏观管理，以更大的勇气和智慧、更加坚定的决心和意志，坚决打好这场攻坚战。”

　　管理方式的转变对各部门、各级政府是新的考验和挑战。“简政放权”后政府如何更好地服务？各级政府和公务员群体怎样顺应这种转变？新华网与多位专家展开了对话。

　　职能转变，政府要守信、守宪、守限

　　记者：《国务院办公厅关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》提出，要用3至5年时间完成各项任务，加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。李克强指出，加强社会管理和公共服务，是政府的重要职责。在经济领域简政放权的同时，我们为人民群众提供优质公共服务的职责必须加强。

　　那么，什么样的政府才是让人民满意的政府呢？从民生视角看，这一轮机构改革与老百姓有哪些直接关联？

　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯：政府机构改革和职能转变，最重要的是让人民满意，这也是我们改革的最终目标。服务型政府的本质是建设一个以民众为中心的政府，而不是以政府自身为中心的政府。换句话说，“政府要围绕民众转，而不能让民众围着政府转。”

　　另外，实行“大部制”治理结构，也绝不是部门越大越好，更不是政府机构设置越少越好，而是要相对集中，尽量减少政出多门、多头管理。

　　就中国的实际状况来看，政府部门设置要避免计划经济体制下的部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但同样不是机构越少越好、部门越大越好。从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效、民众满意，就是一个好政府。从这个意义上说，党的十八大提出“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意”的服务型政府建设的理念和内涵，是与国际社会公共治理基本价值取向相一致的。

　　东南大学法学院副教授顾大松：李克强在会议上指出，政府履行职能必须依靠法治。市场经济的本质是法治经济，转变政府职能本身就是建设法治政府的要求。

　　首先，政府要守信。市场经济是一种信用经济，政府失信是对市场经济最大的伤害，政府守信就是按照已制定好的法律来进行管理和服务，这是避免政府失信的基本要求。其次，政府要守宪。市场经济以统一的市场为基础，国务院及各部门和地方各级人民政府带头维护宪法法律权威，实际上是遵守以宪法为最高权威的统一法律体系，有利于维护市场经济的统一市场基础。再次，政府要守限。行政权力在法律和制度的框架内运行，既指政府活动有法律依据，又指政府活动受到法律的限制。市场经济以市场机制为主导，政府在法律和制度的框架内运行，就要有自限意识，随时克服干涉市场的冲动，发挥市场机制的主导作用，这是法治的内在要求，也可以说是对政府“有所不为”的要求。现代政府、服务型政府的建设目标，又要求政府在与社会的关系上“有所为”，但是这并不意味着政府要包办社会事务，而是把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

　　西南交通大学公共管理学院院长陈光：从民生的角度看，这轮机构改革可以期待之处是：第一，减少行政审批，释放改革红利，激活市场主体，促进经济增长，增强改善民生的基础；第二，简政放权，增强市场主体和社会主体的主动性和创造性，减少其经营活动的社会成本，发展中小微企业和服务业，提供更多民众就业机会；第三，加强市场监管，营造公平竞争的市场环境，在食品、环境、安全生产等方面提高民众生活的满意度；第四，创新公共服务提供方式，政府工作重点放在“基本公共服务”上，在非基本的公共服务领域，更多发挥市场和社会组织作用，使民众可以更好得到优质公共服务，进而更好体现服务型政府的改革要求。

　　另一方面，也不能仅从政府一个角度来讨论改革问题，没有社会组织的成长，没有市场体制的完善，不可能完成政府职能的转变。放和管齐头并进，才是政府机构的改革，更是创新社会管理的过程。

　　职能转变不是“外科手术”，传统意义上的政府职能将发生变化

　　记者：“良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必需品。没有一个有效的政府，没有一个法治的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。”这是世界银行在《1997年度世界发展报告》中提出的一个观点，此后经常被各国研究者引用。对于机构改革，不应是简单关注究竟减了多少部门和人，政府职能转变才是深化行政体制改革的核心。

　　政府在完成职能转变过程中，应该注意哪些问题？

　　首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授王晖：我们应注意到，政府管理是公共事业管理的主角，但还需要若干配角。在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府应把更多职能以多种形式下放给那些非政府和非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理职能。

　　中南大学公共管理学院副教授孟川瑾：政府在职能转变过程中应注意一个问题：职能转变不是“外科手术”，不是把政府不需要的职能或权力直接下放。政府部门还需要考虑，职能和权力下放的同时，社会或者其他第三方组织是否有能力承接？

　　此外，政府部门所保留的职能也要改变过去那种以“政府部门为核心”的工作方式和机制，而要围绕我们这次政府职能改革的核心“以社会管理和公共服务为核心”，建立新的工作方式和工作机制。

　　国家行政学院副教授宋世明：政府职能转变是一件大事。涉及面广，难度大，需要协同各方努力，确保各项改革任务落地生根，开花结果。

　　我也关注这样几个问题：第一，加强监管与宏观调控。取消与下放行政审批事项后，如何切实加强监管与宏观调控？第二，简政放权的直接目的是满足当前与较长一段时间的经济与社会需求。简政放权本身必然引起权力结构、利益结构的调整，预防与惩治腐败的制度措施与对策措施若不及时跟上，集中的腐败会演变为分散的腐败。随着事权、财权向地方政府的下放，地方政府的腐败是否会激增？第三，过去法律层面规定的备案制大多演变为实践中的审批制，本次发改委取消和下放25项投资审批项目至关重要。其中，有的改为备案制，如何防止备案制演变为实际的审批制？第四，有的部门职能“明放暗不放”怎么办？

　　让民间资本有保障地进入和退出非基本公共服务领域

　　记者：李克强指出，总体上看，现在我们的产品供应是充足甚至有些方面是过剩的，而服务则存在短缺问题，质量也需要提高。增加服务供给，满足社会需求，必须把政府的作用与市场和社会的力量结合起来。要把政府的工作重点放到“保基本”上来，加快织就织好一张覆盖全民的社会保障“安全网”，特别是要“补短板”、“兜底线”，为人民基本生活提供保障。同时，在非基本的公共服务领域，要更多更好发挥市场和社会的作用。

　　政府应该如何增加服务供给、满足社会需求？在非基本的公共服务领域，又该如何发挥市场和社会的作用？

　　中国人民大学公共管理学院教授刘昕：总理这句话主要强调了我国公共服务尤其是基本公共服务的供给不足及质量不高的问题，其中基本公共服务主要包括义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等居民最关心的服务内容，这些公共服务是我国为建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权而必须提供的。

　　总理指出，非基本公共服务的供给及其质量提升要更多更好地发挥市场和社会的作用，这里提到了社会资本和事业单位在提供非基本公共服务方面能够发挥的作用。同时，总理也提到，即使基本公共服务应由政府提供的，也未必一定要由政府自己来生产，相反，在可能的情况下，基本公共服务也同样可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织去生产公共服务，政府只需要付费就可以了，这样不仅能够提高公共服务的供给数量和质量，还能通过引入竞标等竞争机制在一定程度上节约成本。

　　而所谓“短板”是指我们社会保障体系中的薄弱环节。

　　目前，大部分学者认为，中国社会保障体系中的短板主要涉及到以下几个方面的问题：社会保障覆盖面还不够宽，统筹层次和保障水平不高；农村及流动人口的参保受限，社会保障账户的跨地区转移和对接存在一定困难；老龄化等原因导致社会保障资金缺口增大；社会保障管理和服务水平亟待提高；社会保障资金的监管机制存在漏洞；社会保障资金保值增值渠道不通畅等。

　　在总理提到的“兜底线”中，所谓“底线”应是指社会保障制度和项目中最起码的、必不可缺少的那部分内容，这是一个国家的政府和社会必须承担的对公民的社会保障义务。关于底线的具体内涵及其标准，目前尚未有明确的规定，但大部分学者认为，最低生活保障制度、公共卫生和基本医疗保障制度应当是底线，因为它们是直接关系到公民的基本生存权和健康权的公共服务内容。此外，也有学者指出，义务教育制度是另外一个“底线”。

　　中南大学公共管理学院副教授孟川瑾：产品领域的需求是属于低层次的需求，而非公共服务则是可以深度挖掘、有潜力的市场，做好了可以拉动内需。比如：社会化养老领域。基本养老是由国家所提供，但老年人的各种相关服务属于非基本公共服务领域，如老年人的文化生活等；再比如义务教育是基本公共服务，而义务教育之外的各种技能、知识的培训就属于非基本公共服务。

　　非基本公共服务的兴起源于社会生活的多元化，一般说来需要政府在相关领域减少审批权限，降低准入门槛，同时又不与民争利。政府只管做好基本的公共服务，制定好非基本公共服务领域的规则以及做好相应的监督即可。让民间资本可以有保障地进入和退出，打通服务市场和资本市场间的渠道，才能产生经济的内驱力。

　　公务员群体要提高服务水平，创造“敢于惩恶”执法环境

　　新华网记者：实干兴邦，打造人民满意的服务型政府，势必对政府管理者本身提出更高的要求。政府的角色，要从“管理者”变成“服务者”，政府机关工作人员要回归“公仆”和“人民勤务员”的本位。李克强说，我们作为人民的政府和国家的公务员，要对人民负责、对国家负责，就要担这个责任，不断提高自身水平，这是无法回避的。

　　新一轮政府职能转变大幕开启，各级公务员应怎样顺应这种转变？

　　清华大学公共管理学院院长薛澜：经过改革开放的30多年的发展，中国公务员群体在年轻化和知识化方面取得了历史性的飞越，但在公共管理专业化方面仍然有较大的差距。我们有很多公务员在很多专业技术领域有很高的学识，但对市场经济条件下政府的功能和运行方式了解不多，很多需要在“干中学”。这就不免存在着各种认识上的误区和盲点。

　　因此，要适应当前提高政府管理水平的要求，就必须系统地提高公共管理的理论水平，从根本上理解并把握现代政府的权力界限，运行方式，政策过程等。目前全国147所高校和研究机构所提供的MPA教育就是系统提高公共管理理论水平的最好途径。

　　中国行政管理学会副秘书长、全国政府绩效管理研究会副会长兼秘书长张定安：作为公务员，应顺应这种变革，积极进行调整。首先是提高认识，把思想统一到中央和国务院的决策部署上。这决不是空话和套话，因为本次改革是政府机构“割自己的肉”，涉及到部门权力利益调整和影响力弱化淡化，涉及到管理方式和工作习惯的转变，这对各部门、各级政府都是新的考验和挑战，责任更重了，要求更高了，绝非易事，必须以对党、多国家、对人民负责任的态度对待这次改革；其次，公务员必须提升个人工作能力，正如总理所说，我们一些政府机关和干部在行政审批方面通常是轻车熟路,但在市场监管方面办法还不多、经验也不足；再次，公务员群体还必须齐心协力，共同研究新形势下政府管理的体制和机制，创新制度和方式，创造敢于惩恶的执法环境。