户籍制度改革可带来潜在增长的改革红利

　　近日，社科院副院长蔡昉在“2015北京新兴市场论坛”上发言，本文根据发言内容整理。

　　今天我想借这个机会谈一个话题，就是如何使中国的城镇化是不可逆转的。我们知道城镇化是经济社会发展的结果，是推动经济增长的动力，也是分享型经济发展的一个载体，因此我们当然不希望城镇化逆转。但是，这个话题的针对性是什么，有没有意义？从中国目前的情况来看，这个话题是有意义的。我们先看几个情形：第一个是中国的城镇化目前已经达到了54％。需要说明的是，中国定义的城镇化是按照常住人口计算的，也就是说你在什么地方住6个月或更久，就是什么地方的人。因此如果你在城镇住了6个月或者更久，就被统计为城市人口。因此我们城镇化率是指这种常住人口。按照这定义，我们现在是54％，但是中国还有一个特殊的现象，就是说我们有户籍制度。也许你在城镇打工、城镇居住，但是如果户口还在农村，那么身份也就还是农民，我们把称之为农民工。

　　按照后者来计算，即按照户籍来计算，城镇化率现在只有38％。那么，现实的城镇化和户籍的城镇化两者之间还有巨大的差距。

　　因此说，农民工对中国的城镇化是做出了巨大贡献的。比如说我们目前城镇全部就业人口中大概40％是农民工，不是具有本地户口的居民。那么，每年能够新增的城镇就业几乎全部是农民工。因此，过去的十年里，中国的城镇化，大概有25％是由农民工做出的贡献，也就是说我们的城镇人口比重提高的过程中，里边有25％来自于农民工进城，这是我们目前的现状。

　　过去30多年，中国是全世界有史以来各个国家城镇化做得最快的，这是我比较研究得出的结果。但是这样的速度，我预计它今后的十年二十年不太可能维持了。我们还会有全世界来讲很快的城镇化速度，但是不会有过去那样的速度了，一定会降下来。这有几个原因，第一个就是我刚才说的，城镇化是靠农民工进城推动的，很大的比重上靠他们推动。如果农民工进城的速度下降，城镇化速度一定会下降。

　　城镇化进程速度由什么决定呢？第一个是由农村要进城的人口数量和增长速度来决定。那么这些人是什么？其实不是那些正在务农的老农民，他们不会转出来了，老农民的大多数，甚至会退回去。真正想进城的是谁？是年轻的学生，也就是初中和高中毕业的学生，因此说16－19岁这个年龄段的农村人口是未来进城的主力军。

　　我们对这部分人做了判断，无论是按照农村常住人口的理念来看，还是按照农业户口这个口径来看，农村16－19岁的人口在去年（2014年）已经到达了它的峰值，今年开始两者都是负增长的，今后也将是负增长的。既然主要的进城人口数目已经开始负增长了，我们就能够想象农民工外出的速度一定是减慢，甚至是停滞的。

　　实际上，我们可以看到农民工每年外出的增长速度是4％，去年就降到只有1.3％，今年上半年只有0.1％，我们可以从中看到人口的变化导致了劳动力外出的变化，劳动力外出的变化可能会影响我们未来城镇化的速度。

　　刚才已经提到了中国的城镇化有两个指标，一个是按照常住人口统计的，另一个是按照户籍人口来统计，因此这两个指标之间的差别，就是户口制度带来的。也就是说54％减掉38％的户籍人口的城镇化率，中间的16个百分点的差别基本上就是农民工，目前是1.7亿人。那么1.7亿人已经转移了他们的岗位，他们实现了城镇的就业，甚至是很多人已经在城镇待了很多年。

　　但是他们仍然有一些不同于城镇劳动力的特点。首先，他们没有均等的公共服务，没有社会保障，没有预期的养老，他们的孩子进入中国的义务教育系统还有一定的困难。因此所有的这些因素导致了他的劳动力供给是不稳定的。那么在这个年轻段，十六到二十几岁的时候，他们说我不仅要打工挣钱，我还要去见见世界，因此他们愿意到城市来。

　　但是随着年龄的提高，一般来说到了40岁以后，每年春节要回家，回家以后会决定春节以后还出不出去，可能要多想两次，可能出去，也有可能不出去，一般来说40岁以后不再外出打工的可能性明显提高。因此，就是说未来城镇化的速度靠什么？靠的是年轻的人口，农民工的比重和40岁以后农民工的人数和比重两者之间的关系。

　　那么我们看到了，现在数据显示，在2008年到2014年期间，农民工中年龄偏低的人群，他们的数量和比重都在下降。那么年龄偏大的，40岁以上人群的比重是明显提高的。比如说40岁以上的农民工占的比重是从2008的30％提高到了2014年的43.5％。同期，16－20岁这部分的农民工的比重从2008年的11％，降到了去年的3.5％，从具体的人数来看，我们也可以看到了，2014年在城镇的农民工中，16－20岁的人群有1400万，这就意味着他们还有意愿待下去，而且刚刚转进来。但是那些可能想回去的人，也就是说40岁到45岁的这个人群，目前有2700万，也就是说想回去的意愿是大于想进来的意愿的。事实上，我们已经出现了很多的年龄大一些农民工返乡过程。这个提到了前面我说到的城镇化过程可能会逆转。为什么？

　　我们知道城镇化的涵义就是说，人们从生产率低的农村和中西部的部门和地区，转向生产率更高的部门和地区。这种转移带来资源的重新配制，可以带来效率的提高。这种生产率成为中国经济增长的重要组成部分。与此同时，劳动力的增长、人力资本的转变，同样促进了中国的经济增长。

　　这个过程按照发展经济学家库兹涅茨（Simon Kuznets）所说的，就是产业结构转变带来的效率，也就是经济增长的过程。现在的这个趋势，就是说如果农民工不能解决身份的话，到了40岁以后就要回去，回去的人比进来的人多的话，就可以看到我们出现一个逆库兹涅茨（Kuznets）的过程，就是说与库兹涅茨（Kuznets）资源效率改善相悖的过程，也就是我们已经在经济增长速度减速之上会加上一个更进一步的下降因素，这个因素应该避免。

　　如何防止城镇化的可逆，现在我们提出一个概念叫做新型城镇化，这个新型城镇化的核心是以人为本，再详细一点说就是农民工的市民化，农民工得到市民的户口，成为真正的市民，享受到均等的就业服务和社会保障，这是一个核心。这些因素和目标达到了就是农民工的市民化，也就是说以人为核心的新型城镇化，那么新型城镇化，大家可以自然地想象是必须进行户籍制度改革的。

　　那么，中国经济增长已经是降下来了，第三季度为止我们的经济增长率是6.9％，与过去两位数的增长率相比降了很多，但是这是我们的潜在增长率，我们要适应它适度的减速。但是潜在增长率不是我们的命运，不是我们的宿命，我们不是说到这里为止了，我们未来将维持中高速的经济增长，还有来源，就是改革红利。

　　户籍制度改革是改革红利中非常重要的一个部分，非常显著的部分，我称之为“立竿见影”、“一石三鸟”。理论上来说，户籍制度比较完整的改革能够使未来的潜在增长率提高1％－2％个百分点，也就是未来即使假如说我们的潜在增长率维持在6％了，那么如果户籍制度充分的得到了改革，增加一个百分点，甚至是更多，也是完全可能的。当然了这是纯理论上的东西，实际上是要我们通过推进改革来变成现实。那么我讲的这个所谓的“一石三鸟”的改革，至少可以列举出户籍制度改革可能对中国的经济增长带来两项明显的效果。

　　第一，增加劳动力的供给。因为我们的增长速度下滑很大一部分是因为人口红利的消失，劳动力短缺、工资上涨、成本提高。那么，农民工在未来几乎是唯一的劳动力供给来源，稳住了农民工，让他40岁以后还在城市待着，那么劳动力供给就增加了。

　　第二个，你让他有更好的制度条件，能够从生产率低的地区和部门转向生产率更高的地区和部门，那么他的资源重新配制的效率、生产率提高的效果就会继续地显现。除此之外我们也知道，1.7亿的进城农民工，另外还有1亿在农村、本乡镇从事非农产业的农民工，加起来有2.7亿，如果这部分人改变了他的身份和消费模式的话，变成了像城里人一样的消费，我们可以想象，内需会提高多少。

　　因此这个效果非常明显。那么我们如何推进户籍制度改革呢？第一要认准了户籍制度改革是必须推进的，因为不是按照理想模式说我们应该怎么样推进，而是说我们应对当前中国经济挑战必须要做的事情，因此要下定政治决心。第二我们要有政治智慧推进这个改革，为什么推进这个改革？怎么做？现在大家看到改革好像还没有及时推进，原因在于能够直接推动改革的地方政府，不知道谁应该支付改革的成本、谁能够得到改革的收益。

　　我前面说了，户籍制度改革可以带来改革红利，表现为一到两个百分点的潜在增长率。但是这个改革红利，不是每一个地方政府均能得到的。但是户籍制度改革的确有成本，而且这个成本要由每一个地方政府、每一个城市政府去具体地支出。因此我们发现改革就像其他所有的改革事业一样，是一个公共产品，具有外部性的。因此说在这种情况下，中央政府应该看到了巨大的改革红利，因此它要出来买单。一句话来说，就是要让户籍制度的改革成本能够在中央政府和地方政府，能够在社会、个人、企业之间合理的分担。同时让改革的红利、潜在的红利能够预先有确定的期望值，能够在各个群体之间合理的分享。只有这样才会实质的推进户籍制度改革，实现继续的库兹涅茨（Kuznets）过程，保持中国未来的高速经济增长。