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新《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》新在哪?

中办法规局备案处

  近日,新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(以下简称《规定》)颁布实施。这是党内法规制度建设的一项重要成果。在全面从严治党向纵深推进的新形势下,深刻总结近年来备案审查工作的实践经验,对备案审查制度进行全面修订、系统升级,对于深入推进制度治党、依规治党,进一步加强党内监督,维护党内法规和党的政策的统一性、权威性,具有重要意义。

  一、《规定》修订的背景和必要性

  1990年7月,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》实施,在我们党的历史上首次以党内法规形式确立了备案审查制度。2012年6月,《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》出台,首次对备案审查的基本原则、审查内容、处理方式、报备程序等作出详细规定。进入新时代,备案审查工作的历史方位、实践要求、职责任务都发生了巨大变化,对备案审查的进一步科学化、规范化提出了新的要求。

  第一,修订《规定》是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设,对备案审查工作提出一系列重要要求。

  2013年,党的十八届三中全会提出,要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年,党的十八届四中全会要求,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围;完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度。2016年,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,完善备案审查制度,建立贯通上下的备案工作体系。2018年,在党的十九届二中全会上,习近平总书记强调,要继续推进党内法规制度体系建设,注重党内法规同国家法律的衔接和协调,加强党内法规备案审查工作。

  这一系列部署要求,站在全局和战略的高度,为推进新时代备案审查工作指明了方向。法规文件作为我们党执政治国的重要载体,就像一条条“大动脉”和千千万万的“毛细血管”,把党中央的决策部署传输到每一个党组织和广大党员、干部,使全党保持团结统一和行动一致。如果这些“动脉”和“血管”发生病变,就会严重阻碍政令畅通,影响党的领导和执政效果。加强备案审查,就是要进一步擦亮管党治党的制度利器。此次修订,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决贯彻落实党中央关于备案审查工作的决策部署,将其转化为具体的制度安排、纪律要求、责任落实,为新时代备案审查工作展现新担当、实现新作为提供基本遵循。

  第二,修订《规定》是固化提升实践成果的必由之路。自备案审查制度正式确立以来,备案审查工作从小到大、由线到面,逐步完善和发展,积累了不少有益经验。

  从工作格局上看,经过近年来的实践探索,目前已初步建立了贯通上下、连接左右、横向到边、纵向到底的备案工作体系。

  从备案审查文件总量上看,各地区各部门向党中央报备的文件数量持续攀升,由2013年的1000多件增长到2018年的4500多件,翻了近两番;各省区市党委审查的文件数量也不断扩展,达到近3万件,增加了近两倍。

  从审查方式和机制上看,由最初较为单一的审查处理手段,逐渐探索形成了针对问题性质、掌握合理尺度、讲求实际效果的多层次审查处理标准和方式;同时着眼形成工作合力,加强与人大常委会、政府和军队等备案工作机构的协作配合,建立健全互联互通互动的备案审查衔接联动机制。

  大量的备案实践及由此形成的新鲜经验和做法,为制度创新奠定了坚实基础。此次修订,就是着眼于新的形势任务,充分吸收实践成果,将之固化为制度规范,完善体制机制,推动备案审查工作与时俱进、守正创新。

  第三,修订《规定》是着力破解当前工作难题的迫切需要。近年来,备案审查工作在快速发展的同时,也存在着一些不足。比如,思想认识不到位,有的报备单位政治站位不够高,没有从旗帜鲜明讲政治的高度认识备案审查工作的重要性;工作发展不平衡,备案层级上存在逐级递减的现象,不同单位工作力量差异较大;报备工作不及时不规范,一些单位报备机制不健全、责任不明确,存在拖延报备现象;能力水平不适应,审查标准和程序还需要进一步优化、细化等。

  此外,实践中遇到的一些新问题还有待解决。比如,如何把握严格落实中央决策部署与积极推进地方改革创新的关系,如何实现审查处理的刚性与服务指导的柔性相统一等。此次修订,就是坚持问题导向,聚焦薄弱环节,对实践中面临的难题困境统筹考虑、综合施策,从制度层面提出破解之道。

  二、《规定》修订的主要内容和特点

  新修订的《规定》由原来的18条扩充为7章28条,完善了备案主体、审查标准、处理方式、监督保障等各方面规定,概括起来主要有以下内容和特点。

  一是突出政治性,把牢政治方向。党内法规制度具有强烈的政治属性。因而,备案审查首先是政治审查,首要的标准是政治标准。《规定》修订的一大亮点,就是突出政治性,将旗帜鲜明讲政治贯穿始终。一方面,在修订思路和原则上,坚持正确政治方向,全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,将习近平总书记关于制度治党、依规治党的重要论述落实到修订工作的每一个阶段和环节。另一方面,在制度安排和具体规定上,把政治审查摆在首位,充分彰显备案审查在推动各地区各部门贯彻落实党中央决策部署、坚决做到“两个维护”方面的积极作用。

  比如,《规定》第4章“审查”,明确将“政治性审查”列在首位,并细化有关审查要素,要求审查时必须首先审看法规文件是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,是否同党的基本理论、基本路线、基本方略相一致,是否与党中央重大决策部署相符合,是否严守党的政治纪律和政治规矩等。比如,《规定》第5章“处理”,明确将存在政治问题的情形列为首先需要“提醒”或者“纠正”的事项,突出政治审查的严肃性。这些制度设计,有利于推动地方和部门不断强化“四个意识”,确保在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致,使备案审查真正成为落实“两个维护”的有力抓手。

  二是突出“有件必备”,强化报备主体的意识和责任。习近平总书记强调,各类规范性文件出台后都要依法依规纳入备案审查范围。2012年备案规定出台以来,备案范围不断拓展,但尚未实现全面覆盖。此次修订落实党中央部署要求,着眼备案审查工作长远发展,进一步凸显备案审查的全覆盖。首先,在备案审查的基本原则中,明确“有件必备”,要求凡属备案审查范围的法规文件都应当及时报备,不得瞒报、漏报、迟报。这一原则的确立,有利于增强备案意识,推动报备工作顺利开展,实现报备文件应报尽报。其次,在报备主体范围方面,横向上涵盖党的纪律检查机关、党委(决策)议事协调机构、党的工作机关、党委直属事业单位、党组(党委),纵向上延伸至省、市、县3级地方党委。同时,坚持从实际出发,对党的基层组织报备作出逐步推进的规定,循序渐进,不搞一刀切。再次,在报备的程序和要求上,《规定》专设一章“报备”,就报备时限、报备材料、报送目录等提出明确要求,并在审查处理、责任追究等后续程序中严格责任落实,强化监督保障,确保“有件必备”的要求落到实处。

  三是突出“有备必审”,完善备案审查的标准和程序。实践中,如何精准发现报备文件存在的问题,如何保持审查标准的统一性和科学性,是大家普遍关注的一个问题。

  此次修订,凸显审查的全方位和全链条,对审查的标准和程序作了进一步优化、细化。在审查标准上,明确政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查等4个方面,其中既有对政策措施是否适当等“大问题”的考量,也有对文件体例格式、表述是否规范等“小毛病”的关注,充分彰显备案审查作为党内监督方式的全面性。同时,《规定》在每类审查标准中细化需要审查的要素,一条一条列明,从而减少审查判断的随意性,确保“一把尺子量到底”、“一碗水端平”。值得注意的是,此次修订贯彻落实党中央关于精简文件、改进文风的重要精神,在审查要素中纳入文风方面要求,使备案审查内容更加饱满。在工作程序上,优化征求意见、说明理由、作出处理等工作链条,强化有关职能部门在备案审查中的积极作用,丰富报备单位对有关问题进行说明和解释的方式,力求做到事实清楚、理由充分、依据得当,使审查结果经得起历史和实践检验。

  四是突出“有错必纠”,优化审查处理的方式和手段。从备案审查发现的问题看,其性质、类型多种多样,“错情”各有不同,因而在处理上应考虑多方面因素,分门别类予以规范。此次修订总结近年来实践经验,根据报备文件问题的有无、性质和严重程度,将审查处理方式调整优化为直接通过、建议、告知、提醒、纠正等,并在每一种处理方式中分项列明具体适用情形,进一步加强问题处理的针对性和层次性,既体现有错必纠又体现纠错恰当。同时,考虑到备案审查是一个闭合的工作链条,审查机关对“问题文件”作出处理决定后,并不意味着审查处理就终结了,因而《规定》在“纠错”的方式中设置了督办和报告的环节。审查机关应该以适当方式及时跟踪掌握“纠错”情况,并进行督促检查,确保有关问题真正得到解决。报备机关应当以高度负责的态度,严格落实有关处理决定,按照要求及时主动报告落实情况,不得避重就轻、推诿拖延,不得打折扣、搞变通。

  三、切实抓好《规定》的贯彻落实

  一分部署,九分落实。习近平总书记深刻指出,“党内法规不少,主要问题在于执行不力,有的是缺乏执行能力,有的是缺乏执行底气。要强化法规制度执行,不能打折扣”。为切实把《规定》的刚性立起来,此次修订专设“保障与监督”一章,就信息化建设、督查考评、责任追究等提出明确要求。

  具体实践中,还需要注重把握好以下几个方面:一是加大培训指导。修订后的《规定》提出了一系列新要求,涉及制度机制的调整、工作流程和标准的优化、人员力量的配备、职责任务的明确等多个方面。这就需要在《规定》的学习培训、宣传解读等方面加大力度,使党组织和党员干部全面掌握《规定》的基本精神、主要内容和工作要求。审查机关要通过发布错情案例、提醒共性问题等方式,加大对报备机关的指导力度。二是健全工作机制。通过定期检查、情况通报、工作报告等方式,加强对备案审查工作开展情况的监督检查,同时建立健全考核评价、表彰奖励等制度,充分调动工作人员的积极性和创造性。三是落实工作责任,按照《规定》确定的政治责任、报备责任、审查责任等责任类型、界限以及追责条件,从严从紧压实工作职责,推动《规定》各项要求执行到位。

  延伸阅读

  中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定(全文)

发布时间:2019年10月23日 09:24 来源:《秘书工作》杂志 编辑:田延华 打印

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