缪蒂生：提升领导干部运用法治思维和法治方式能力

　　“法治思维”和“法治方式”要求领导干部在对法治的认识上，更加注重法治的本体性价值；在行为模式上，更加注重法治的基础性作用。可以预见，这将是法治理念、法律知识、法治信仰以及法治自信循环往复和不断攀升的过程，构成一个由思维到实践更为完整、更为统一的领导干部推进法治的工作体系

　　党的十八大强调，要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。这表明，法治能力将成为领导干部领导水平和执政水平的重要内容，事关依法治国方略的全面落实，事关国家的长治久安。这一论断的提出，也为深入开展法制宣传教育指明了方向。作为法制宣传教育的组织实施部门，司法行政机关应充分履行职能作用，在提高领导干部运用法治思维和法治方式能力上进行思考与探索，努力取得新的成效。

　　法治思维和法治方式体现了党加强执政能力建设的时代要求

　　法治思维是以合法性为起点，以公平正义为中心的一个逻辑推理过程。具体讲，是指人们在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑，对所遇到的问题进行综合分析、推理判断和形成决定的思想活动的过程，法治思维强调思想转变，突出党对法治的理念和态度。而法治方式作为方法论，是一种行为准则，是法治思维在实践中的具体体现，是在执行层面提出的明确要求。法治思维和法治方式从思想和行动两个方面为全面实施依法治国方略指明了具体路径，体现了加强领导干部执政能力建设的时代性和必要性。

　　从党的执政历程来看，法治思维和法治方式更加体现了党的治国理念。我们党在长期执政过程中，始终并愈加重视法治建设。党的十五大确立了“依法治国”基本方略；党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”列入全面建设小康社会的重要目标；党的十七大明确提出，加快建设社会主义法治国家；而党的十八大报告不仅要求“全面推进依法治国”，更强调“法治是治国理政的基本方式”。在这一大背景下，“法治思维”和“法治方式”首次被写进十八大报告，成为全党上下的共同要求。法治日益受到重视的进程，体现着我们党在不断总结历史经验教训的基础上，对执政规律的深刻把握，对执政使命的勇于担当，对执政能力建设的高度自觉，这也意味着党要依法执政、政府要依法行政，领导干部要做到宪法法律至上。而法治思维和法治方式恰恰是我国依法治国方略理念的具体体现，应当成为各级领导干部与党中央保持一致、提升执政水平、加强执政能力建设的重要内容。

　　从推进发展的要求来看，法治思维和法治方式更加凝聚着深化改革的法治共识。当前，我国仍然处在可以大有作为的重要战略机遇期。十八大报告为我们明确了“全面建成小康社会和全面深化改革开放”的奋斗目标，深化改革成为中国加快发展的迫切要求。但是面对如何改革，特别是经济、政治、文化、社会管理等领域内改革路径选择等重大课题，需要全社会凝聚共识、形成合力。十八大报告强调的全面推进依法治国为改革设计了法治的最优路径，法治思维和法治方式则是凝聚法治共识的根本。区别于30年前的改革，中国特色社会主义法律体系的形成，使得有法可依成为当今时代的鲜明特色；中国特色社会主义法制建设的伟大成就，使我国的经济、政治、文化、社会、生态等各项建设都基本纳入法治化轨道。从这一层面来讲，改革的成效将更加体现在如何提高运用法治思维和法治方式深化改革的能力上，以切实保障改革沿着法治化的道路加快前进。因此，运用法治思维，学习法治方式应当更加成为各级领导干部加强自身能力建设的自觉需求。

　　从维护稳定的大局来看，法治思维和法治方式更加顺应社会管理的需要。在深化改革、加快发展的经济转轨、社会转型时期，利益调整引发的社会矛盾大量凸显，创新社会管理、维护社会稳定的任务更加艰巨。与此同时，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然存在，宪法和法律的权威尚未完全树立，少数领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法的现象时有发生，阻碍了群众正常的利益诉求，损害了群众的合法权益，成为引发群体性事件、影响社会稳定的部分诱因。实现公平正义是社会稳定的根本。要真正做到人民利益至上、维护群众合法权益，将利益诉求、纠纷解决纳入法治轨道，为改革发展营造和谐稳定的社会环境，法治具有无可替代的重要作用。运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定，是领导干部在加强和创新社会管理中必须具备的首要能力，更是实现十八大提出的加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制的基础保障，强化这方面的能力建设，显得更加紧迫和必要。

　　法制宣传教育在提高领导干部运用法治思维和法治方式能力中的积极作用

　　“法治思维”和“法治方式”这一全新论述的提出，将对领导干部的执政理念、执政方式和行为准则等诸多方面产生深远影响，并使其发生深刻变化。“法治思维”和“法治方式”要求领导干部在对法治的认识上，更加注重法治的本体性价值；在行为模式上，更加注重法治的基础性作用，可以预见，这将是法治理念、法律知识、法治信仰以及法治自信循环往复和不断攀升的过程，构成一个由思维到实践更为完整、更为统一的领导干部推进法治的工作体系。法制宣传教育作为落实依法治国方略的基础性、先导性工程，将在这一历史进程中发挥不可或缺的重要作用。

　　(一)法制宣传教育是推动领导干部进一步树立社会主义法治理念的重要平台。理念是思维形成的基础，并对思维方式起着直接的、决定性作用。“法律形式可以在短期内进行移植，而法律思想却很难移植，它是在反复的反思中发展变化的。”因此，作为社会主义法治的精髓和灵魂，社会主义法治理念的形成不可能一蹴而就，而是一个长期“反思”、长期实践的过程。法制宣传教育是传播社会主义法治理念的重要平台，社会主义法治理念是“六五”普法规划的重要内容。普法工作正是具有了长期性、渗透性等特点，可以通过“法律进机关”等工作载体，潜移默化地影响领导干部的法治思想；通过宣传教育，引导舆论，形成共识，真正使社会主义法治理念植根于领导干部心中，并在长期积淀中形成社会主义法治建设的价值认同。

　　(二)法制宣传教育是进一步提升领导干部法律素养的必由之径。认知因素，即一定的知识积累，是形成法治思维、提升运用法治方式能力的必要条件。领导干部在认知基础上形成的法律信仰、自愿守法和自觉用法，是法律实现其自身价值最广泛的途径。当前法律知识的宣传普及仍有着很大空间：一方面，中国特色社会主义法律体系已经形成，截至2011年2月底，现行有效法律共有239件，行政法规690多件，地方性法规近8600件。就目前来看，我国80%的法律、所有行政法规和90%的地方行政法规都是由政府机关执行的，这就必然要求领导干部了解和掌握大量的法律法规。另一方面，作为法律知识的传播，还包括传授法的机制、法理知识和法律史观等内容；不仅告知着法律的既定规制，还阐述着“为何如此而非彼”的法理精神，从而在知识普及中增强领导干部对法的认知，形成法的意识，提升法律修养。可以说，普及法律知识作为法制宣传教育的根本任务，使法制宣传教育成为丰富领导干部法律知识、提升其法律素养的必由之径，其作用也在“全面推进依法治国”的时代强音中更为凸显。

　　(三)法制宣传教育是进一步促进领导干部形成法治信仰的有效手段。“法律必须被信仰，否则将形同虚设。”从过去的学法守法用法到党的报告中第一次提出“尊法”，这是从党和国家发展战略的高度，强调了法律信仰的重要性。法律信仰是从内心深处对法律的认同，使法律成为人们思想和行为的第一准则。领导干部作为国家权力的执行者、公共事务的管理者、经济发展的推动者、市场规则的制定者和人民利益的维护者，是法治社会形成的基石，培养领导干部法律信仰就成为法治社会得以构建的关键。就法律信仰与法治思维和法治方式的关系来看，前者既是形成法治思维和运用法治方式的重要精神动力，也是法治思维长期固化的结果。马克思指出，“要思维就得有思维的规定性”。法制宣传教育担负着法律规制的传播职责，能为领导干部的行为提供标准，促进领导干部形成法治思维、自觉运用法治方式，培养领导干部依法办事的信念。特别是法制宣传教育中法治文化的传播，以文化特有的引领和约束功能，影响着领导干部的世界观、价值观，传播着法治观念和对法治的价值判断，培植着领导干部的法治信仰，从而促使我国依法治国基本方略的全面落实。

　　(四)法制宣传教育是进一步坚定领导干部法治自信的有力保障。坚定法治自信是坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信的必然要求。纵观世界现代化的历史，就是一部科技革命和制度创新的历史，而制度多以法律形式固定下来，法治也是现代政治文明的基本标志。进一步坚定法治自信，成为提升领导干部运用法治思维和法治方式能力的重要因素。法制宣传教育则是形成领导干部法治自信的重要保障。法治自信来源于能力的提升。法制宣传教育通过建立并不断完善领导干部学法用法制度、坚持普治并举等方式，积极促进各级领导干部以法治方式依法决策、依法行政、接受监督，提升其运用法治方式的能力。法治自信更来源于良好的法治环境。法制宣传教育通过全面提高广大人民群众的法律意识，促进其依法履行自身的参与权，表达权，监督权，形成共同推进依法执政、依法行政的积极力量，营造全社会学法尊法守法用法的良好氛围，积极构建规范有序的法治生态，进一步坚定领导干部的法治自信，从而切实使法律获得强大的生命力。

　　深入推进法制宣传教育，提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力

　　自1986年以来，通过27年持之以恒的普法工作，各级领导干部法律素养不断增强，依法决策、依法行政水平不断提升。同时，和时代发展的要求相比，法制宣传教育的作用还未得到充分发挥，工作中还存在一些不足：如对法制宣传教育工作本身还缺乏更为深入的思考，对工作方法和手段研究得还不够，对普法对象的特点和法律需求研究得不深，普法方式仍具有某些运动色彩，工作的系统性有待进一步提升等等。因此，法制宣传教育必须进一步拓展其内涵和外延，扩展其广度和深度，对领导干部而言，应将法制教育提升到法治教育，从而在提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力上实现更大作为。

　　(一)更新工作理念。一是创新性理念。创新是法制宣传教育体现时代价值的根本所在。要以创新的思路推进领导干部法治教育工作，加强领导干部法治教育工作的“顶层设计”，特别是积极借鉴现代科学成果，研究法治思维的形成过程和运用法治方式的行为要素，通过创新途径、创新机制等手段，提高法治教育工作的科学性、系统性，推动领导干部在全民中带头做到学法尊法守法用法。二是制度化的理念。法制宣传教育对思维和工作方式的影响是一个渐进的过程，离不开制度的有力保障。要形成领导干部法治教育工作制度体系，实现领导干部学法用法的长期性和常态化，并将这一过程扩展至领导干部选拔、初任培训、升职转任等各环节。在制度的设计上，要拓展法治教育工作内涵，从注重事前教育向决策执行后的效果评价、法理阐释延伸，促进领导干部法治思维的形成。三是求实效的理念。在领导干部法治教育工作中，要改变目前存在的重过程、轻结果，重形式、轻实效的弊端，努力形成以效果为导向的工作方式，切实把领导干部运用法治思维和法治方式的能力纳入法治建设先导区等目标的考核体系中，作为检验普法工作成效的重要标准，努力形成新时期整体性、制度化、实效性并重的法治教育工作格局。

　　(二)创新工作方法。当今社会日益开放、透明，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显加大，如何增强法制宣传教育的说服力，创新法治教育工作方法是关键。当前应着力构建三种类型的法治教育模式。一是导向型的法治教育模式。注重法治舆论的培育和引导。广泛宣传各级行政机关、司法机关文明执法、公正司法，通过定期举办领导干部“法治人物”评选等方式，大力宣传领导干部中践行法治的优秀人物，大力宣传用法治推进科学发展、解决影响社会和谐稳定问题的典型事迹，切实在领导干部中形成良好氛围，促进领导干部对法治价值的认同。二是参与型的法治教育模式。在运用传统讲解式普法方式的基础上，多采取典型案例、视频课件等教学方式，多组织参与行政复议、旁听案件审理等实践教学，提高法治教育活动的思辨性、互动性，在生动的法治实践中促使领导干部强化法治意识、提高法律素养。加强现代信息技术的运用，通过解读、访谈、调查等网上互动方式，帮助领导干部了解法治建设在经济社会发展各领域的实际作用，提升领导干部运用法治思维和法治方式处理问题的前瞻性和主动性。三是渗透型的法治教育模式。加强法治文化建设，积极构建法治文化进机关平台，建立机关内的法治文化阵地，设计有针对性的法治文化作品。要从具体工作中发现法治文化建设的重点，增强法治文化的影响力、渗透力和感染力，使领导干部切实体会到法治就在身边，从而形成推进法治的自觉和自信。

　　(三)培育工作品牌。品牌具有积极的示范和引领作用。领导干部法治教育工作作为一项系统工程，涉及面广、涵盖内容多，可以探索以试点运行、项目化运作的方式推进。当前，针对领导干部法治教育工作中的重点、难点、热点问题，可确定一批工作项目。比如，在基层领导干部法治教育领域，可加强基层推动“政社分开”、“政社互动”以及基层民主法治创建的试点，以此为抓手有效提升基层领导干部运用法治思维和法治方式的能力；在社会管理领域，可针对“法治保障”纳入社会管理体制这一新要求，探索如何提升领导干部运用法治思维和法治方式创新社会管理的水平等等。通过项目化设计和整体化的推进，逐步在不同领域、不同层面形成领导干部法治教育工作品牌，以点带面地推动领导干部法治教育工作的创新发展，从而促使领导干部从习惯性地运用行政思维和行政手段向运用法治思维、法治方式推动经济社会发展转变。

　　(四)优化工作体系。一是提升法治教育内容的时代性。要以宣传宪法为核心，加强对宪法基本原理的学习教育，切实增强领导干部的宪法意识。同时，注重推介当前法学前沿领域发展的新趋势和新成果，启迪领导干部的法治思维，培养领导干部对法律的兴趣，引导其理解和认识法治的目的和本质特征，奠定领导干部提升运用法治思维和法治方式能力的坚实基础。二是注重法治教育领域的广泛性。不断拓展法治教育工作领域。比如，在法治教育的对象上，要切实将各级领导干部特别是基层一线的领导干部纳入其中，实现领导干部法治教育工作的全员化；在法治教育环节的设置上，将法治教育工作贯穿于领导干部依法决策、依法行政的始终，促进领导干部进行理性反思，在直接的法治体验中形成法治思维，掌握法治方式。三是强化工作机制的协作性。司法行政机关要加强与组织人事部门的联动，健全并落实领导干部学法用法制度，探索将依法决策、依法管理、依法办事等考核结果作为领导干部综合考核评价的重要内容，运用纪律和组织等手段督促领导干部“真学、善用、坚守”。加强领导干部学法用法路径设计，细化各部门的法制宣传教育任务，切实为领导干部提供方便快捷的获取法律知识、解决实际问题的服务渠道，从而以刚性制约和柔性服务的双重机制共同促进领导干部法治能力的提升。

　　(五)强化工作力量。加强队伍建设是促进事业发展的根本保证。当前，要进一步发挥专职法制宣传教育工作者的主导作用，加大队伍培训力度，促使其认识到领导干部法治宣传教育工作在全民普法工作中的“龙头”地位，进一步增强政治意识、责任意识、发展意识，不断提高政治素质、业务指导能力和组织协调能力，以队伍能力的提升推动全民普法工作的创新发展。进一步加强普法讲师团队伍建设。健全完善与高校的合作机制，不断充实普法讲师团人员力量，充分激发这支队伍的创新热情和工作活力，从而以其独特的专业优势不断提升普法工作层次，为普法工作发展增添新的活力和生机。进一步加强政府法律顾问团建设，充分发挥其作为领导干部参谋助手的作用，并在提供法律服务中促进领导干部法治能力的提升。要更加重视法制宣传新闻工作者队伍建设，促进大众媒体积极构建符合时代要求、符合我国国情、符合法治精神的法治舆论导向。此外，要加强力量整合，形成法制宣传教育专兼职队伍共同探讨、研究推进领导干部法治教育工作的沟通协作机制，通过领导干部法治教育工作“金点子”评选等方式，不断创新思路、创新举措，形成强大的工作合力，增强领导干部法治教育工作实效，提升领导干部运用法治思维和法治方式的能力，从而切实将法治转化为推动经济社会科学发展的时代力量。(作者系江苏省司法厅厅长)