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天下之事,不难于立法,而难于法之必行(详解版)

——习近平谈治国理政中的传统文化智慧

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天下之事,不难于立法,而难于法之必行

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”2014年10月23日,习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中引用的,总书记说:“‘天下之事,不难于立法,而难于法之必行。’依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略,而能不能做到依法治国,关键在于党能不能坚持依法执政,各级政府能不能依法行政。……各级政府必须依法全面履行职能,坚持法定职责必须为、法无授权不可为,健全依法决策机制,完善执法程序,严格执法责任,做到严格规范公正文明执法。”由古语引到今事,创新而又务实,引人深思。

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,出自张居正《请稽查章奏随事考成以修实政疏》。

张居正塑像

张居正塑像

  张居正(1525-1582),字叔大,号太岳,幼名张白圭,江陵(今湖北荆州)人,万历年间内阁首辅,官至太师、太傅,赠上柱国,谥文忠,著有《张太岳集》《书经直解》《帝鉴图说》等。张居正是明朝中后期杰出的政治家、改革家。张居正在任内阁首辅十年中,实行了一系列新政,史称“张居正改革”。财政上清仗田地,推行“一条鞭法”;军事上任用戚继光、李成梁、凌云翼、殷正茂等名将,边境为之肃然;吏治上解决了官僚争权夺势、玩忽职守的腐败之风。从历史大局看,张居正新政无疑是继商鞅、秦始皇以及隋唐之际革新之后直至近代前夜影响最为深远、最为成功的改革。正因为如此,张居正就赢得了后人的崇高礼赞。如明代大思想家李贽称赞他是“古今宰相之杰”;梁启超称赞他是“明代唯一的大政治家”;著名历史学家黎东方先生更说他不仅是明朝唯一,也是整个中国历史上汉朝以来所少有的大政治家,只有诸葛亮和王安石二人勉强可以与他相比。

  为什么张居正的改革能够取得如此的成功呢?除了政策的制定切中了大明的时弊、顺应了历史发展的洪流之外,一个关键性的要素在于张居正综核名实,创造性地发明了“考成法”。而《考成法》的提出和实施,正是以《请稽查章奏随事考成以修实政疏》为标志和起点的。在这份奏疏中,张居正说:“盖天下之事,不难于立法,而难于法之必行;不难于听言,而难于言之必效。若询事而不考其终,兴事而不加屡省,上无综核之明,人怀苟且之念,虽使尧舜为君,禹皋为佐,亦恐难以底绩而有成也。”意思是:“立法不是难事,让法律得到良好的贯彻执行才是难事;听人劝告不是难事,真正听得进去并且做出实际行动才是难事。如果考察一件事情,不看它的最终结果;发起一件事情,却不去多次考察;上级没有综合考核的意识,做事的人又怀着敷衍塞责的想法,那么就算是尧舜做君主,大禹、皋陶来辅佐,恐怕也很难做出一番业绩。”落实在具体政策上,就是六部和都察院把所属官员应办的事情定立期限,并分别登记在三本账簿上,一本由六部和都察院留作底册,另一本送六科,最后一本呈内阁而后六部和都察院按账簿登记,逐月进行检查。对所属官员承办的事情,每完成一件须登出一件,反之必须如实申报,否则以违罪处罚;六科亦可根据账簿登记,要求六部每半年上报一次执行情况,违者限事例进行议处;最后内阁同样亦依账簿登记,对六科的稽查工作进行查实。这就在制度上保障了改革落措施真正能够落到实处。以此为依据,张居正“信赏罚”,“持法严”,通过严格的层层督察与严密的考核考绩,使各级政府一时形成了“一切不敢饰非,政体为肃”的清明政治局面,大小官吏办事谨严,朝廷的政令“虽万里外,朝下而夕奉行。”一扫从前官吏办事推诿、扯皮的现象,官员精神面貌为之一振。

  “万历新政”的成功,说明了“法之必行”在国家政治生活中的重要性。而历史上一些失败的改革,则说明了张居正“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”这一情况的普遍存在。比如“王安石变法”。为了改变北宋王朝积贫积弱的局面,王安石以“理财”和“整军”为核心,提出了囊括政治、经济、军事等多个方面的改革措施,比如青苗法、募役法、农田水利法、均输法等等。为了推行新政,王安石“夙兴夜寐,无一日之懈”(王安石《上皇帝万言书》),鞠躬尽瘁,费尽心力。王安石的改革最后以失败而告终。个中原因,除了被触动利益的阶级组织反抗外,就是变法过程中那些不合时宜的举措和糟糕的执行。比如,为了抑制豪强兼并土地而颁行的青苗法,本来不是强制的,实际执行过程中却常常强行摊派给农民;规定利息是百分之二十,实行操作起来往往超过这个比率。同时代的政治家韩琦就批评这种现象说:“官放息钱,与初抑兼并、济困乏之意绝相违戾,欲民信服,不可得也。”(《续资治通鉴长编纪事本末》卷六十八)本来是为了改善农民生计的政策,却因为执行不力或执行走样,而走向了相反的方向,百姓不再信服,既得利益群体又拼命反对,则变法的失败也就可想而知了。

  从“万历新政”“王安石变法”这一成一败的历史中,我们至少可以汲取三点经验教训。

  第一,法规政策得到实施的前提条件,是要保证法为善法。所谓“善法”,不仅指出发点和内容是顺应历史发展潮流、于国于民有利的,还必须保证的一点,就是法规政策必需是务实的,关照到实际的情况,考虑到可能出现的问题,具有良好的可执行性。这也就是《商君书·壹言》中所说的:“法不察民情而立之,则不威。”法令政策的生命力在于执行,所以在立法之初,就一定要考虑到它的可执行性。

  第二,法规政策要得到良好的实施,还要有制度作为保障。以万历新政而言,所以能够得到很好的实施,是以“考成法”作为保障的。张居正以内阁控制六科,六科督察六部,六部督察地方藩、臬等司及抚按官,再以两司督察府州县官,这就架构了完整的考成体系。在此考成体系之上,所有待办的事件,无不克期而办,必须做到事事有着落,件件有回音,而后以执行的优劣作为考核的标准。制度的保障,为“万历新政”的成功奠定了坚实的基础。

  第三,法规政策的良好落实还需要当政者以身作则,需要公平公正的态度。

  在这方面,中国的古圣先贤留下了许多智慧的话语。管仲说:“禁胜于身,则令行于民;上不行法则民不从彼。”(《管子·法法》)孔子也说:“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”(《论语·子路篇》)为官者的一言一行都影响着民众对法规政策的态度。老百姓习惯性地要求官员应当是有高尚政治品德的人,把官员看成是国家政府的代表,为官者自身的正直品行、遵纪守法就是对民众的一种潜移默化的教育;如果官员自己带头不遵守法律,又怎么能要求民众对法保持敬畏之心呢?

  公正是一切法规畅行的基础。《战国策·秦策一》在评价商鞅治秦的成就时称赞道:“法令至行,公正无私。”《商君书·勒令》也说:“法平则吏无奸。”由此可见,执法的公平公正是推行政策的必要条件。公正,就意味着无论身份、地位、财富等的高低多寡,只要触犯法律,就必须受到应有的惩罚,只要做了好事,就应当依法给予奖励。《韩非子·有度》说:“刑过不避大臣,赏善不遗匹夫。”

  “天下之事,不难于立法,而难于法之必行”,说的是执法中依法落实的重要性。推而广之到每个人身上,其实也在告诫我们:万事说来容易做来难,但事情只有做出来才是有意义的,这就愈发凸显出脚踏实地的重要性。天下的道理说来说去就是那些,真正能将这些道理贯达到生活中的则少之又少。我们要想不断进步,追求更高的人生境界,就一定要把口头的大道理落实到实际行动中去,这个过程或许困难,或许痛苦,但收获的将是全新的世界。

  法律从出现的第一天起,就是为了被执行;道理从被讲出的那一刻起,就应该付诸行动。对国家,对集体,对个人,本质上都是一样的。

专栏:习近平谈治国理政中的传统文化智慧

专栏:习近平谈治国理政中的传统文化智慧

发布时间:2019年03月10日 18:06      来源:共产党员网 打印
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