公文的主送机关和抄送机关，怎样使用才规范？

　　主送机关和抄送机关都是接受公文的机关，统称受文机关。虽然同为受文机关，但是在用途、用法、编排上有很多区别，需要予以特别注意。

为什么要区分主送机关和抄送机关

　　根据《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定，主送机关是“公文的主要受理机关”，抄送机关是“除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关”。可见，二者的责任完全不同，主送机关负有“主要受理”之责，对公文承担办理或答复责任；而抄送机关的责任仅限于“执行或者知晓”。

　　特别是对于请示等要求上级办理、答复的公文，主送机关一般只应有一个。如果不区分主送、抄送机关，而是并列几个受文机关，则各受文机关需做大量沟通协调工作，才能最终确定由谁主办。如果受文机关之间缺乏有效沟通，则可能造成重复办理或相互矛盾的处理结果，或者造成各受文机关相互“观望”，甚至推诿扯皮、无人负责。因此，准确标注主送、抄送机关，明确公文主要受理责任，是公文得到及时准确办理的重要基础。

　　历史上，针对主送、抄送机关标注不清的问题，我们党曾多次要求纠正。例如，1948年10月20日，中央办公厅规定：“凡需要办理、回答的电报（文件），应将主要机关放在主致位置，其他机关放在并告位置，不要平排并列，以致主次不分，无人负责；如果需要几个机关或几个人共同办理回答，必须写明何事情何人办理回答等。”1951年2月1日，中共中央指示：“不论报告、请示或指示的文电，如为不但向着一人一机关，而且有兼告他人他机关之必要者，应于写明主管的人或机关之后，写‘并告’二字，再接写他人或他机关，以明责任。”

主送机关使用与编排

　　主送机关对公文负有“主要受理”之责，决定了：（1）主送机关须对公文所涉事项拥有相应权限。（2）主送机关的标注要准确、恰当，符合行文规则和公文处理工作程序。（3）向上级机关行文，原则上主送一个上级机关。

　　如果不符合上述要求，就会导致这样或那样的问题。下面，分别介绍一下主送机关使用与编排中的常见误区。

　　（一）主送机关使用中需要注意的6个误区

　　1.误以为所有文种都需标注主送机关。公文一般需标注主送机关，如通知、报告、请示、批复、议案、函等。但也有一些文种，如决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告等，通常用于大范围宣布重要事项、重大决策、法定事项，因此不必标注特定的主送机关。

　　2.将同一公文更换主送机关后重复发送。该情况主要见于上行文。一些下级机关出于希望请示、报告得到更多上级机关重视，或者不想把上级机关标注为抄送机关、单独报送显得更为尊重等考虑，会将同一件公文更换主送机关后重复报送给多个上级机关。例如：（1）将同样内容的公文，以县委的名义报送市委，同时以县政府的名义报送市政府。（2）以县委的名义报送市委，同时以县纪委的名义报送市纪委。

　　这种做法，可能导致同一件公文被不同上级机关重复办理，扰乱上级机关的公文处理秩序，甚至可能导致不同上级机关的处理结果互相矛盾。正确的做法仍然是明确区分主送、抄送机关。以上面2种情况为例，第1个可以县委、县政府名义报送市委、市政府；第2个可以县委名义报送市委，同时抄送市纪委。

　　3.上行文、下行文的发文机关与主送机关不是隶属或领导、指导关系。《条例》规定，行文关系根据隶属关系和职权范围确定。因此，上行文和下行文的发文机关与主送机关之间必须是隶属或领导、指导关系。例如：（1）上级政府与下级党委（党组）之间没有隶属关系，因此不能以下级党委（党组）名义向上级政府报送请示、报告。（2）上级党委、政府的部门与下级党委、政府平级，因此不能以上级党委、政府的部门名义向下级党委、政府发布指令性公文或在公文中提出指令性要求。

　　4.违规向上级机关负责人报送公文。《条例》明确规定：“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。”这样规定是因为，上级机关的办公厅（室）收到公文后，要按程序办理并研究提出意见，再逐级报领导批准。如果直接将公文报送上级机关负责人，则可能会绕过正常的公文处理工作程序，不利于公文的集中、统一、规范办理。例如：（1）对于举办会议、活动的请示，办公厅（室）要根据本机关总体工作安排和负责人日程安排，合理研究确定时间、出席人等，之后再报负责人批准。如果下级机关直接将请示报上级机关负责人批准，则可能会造成时间安排等方面的冲突。（2）对于涉及上级机关多个职能部门的请示，办公厅（室）需先征求职能部门意见，再综合各方面意见提出处理建议。如果下级机关直接将请示报上级机关负责人批准，则可能会造成相关职能部门不知晓、意见无从反馈等问题。

　　5.重复报送主送机关负责人。一些机关在向上级机关报送公文时，生怕上级机关负责人不能尽快、亲自看到，就同时主送上级机关负责人，如县政府主送“××市长并市政府”。还有的单位虽然没有在主送机关中并列标注上级机关负责人，但在实际报送时却发送给上级机关负责人，或者在发送上级机关办公厅（室）的同时，单独给上级机关负责人报送1份。这些做法都是不正确的。给上级机关的公文，经办公厅（室）运转后上级机关负责人肯定会看到，重复报送可能造成同一件公文重复处理，也加重了领导的阅文负担。

　　6.将相互隶属的单位并列为主送机关。例如，请示、报告主送“市委、市委宣传部”就是错误的。因为市委宣传部是市委的工作部门，如果公文涉及其职责，市委自然会向市委宣传部交办，因而不必在主送机关中列出。如果确实有必要让市委宣传部执行或者知晓公文内容，可以将其列为抄送机关。

　　（二）主送机关的编排规则及典型错情

　　《党政机关公文格式》国家标准规定：主送机关编排于标题下空一行位置，居左顶格，回行时仍顶格，最后一个机关名称后标全角冒号。如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记。

　　实际工作中，主送机关编排方面的典型错情主要有以下4种。

　　1.主送机关称谓不规范。《条例》规定，主送机关“应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称”。需要注意的是：（1）主送机关只有一个或几个单位的，应当一一列明机关全称或规范化简称。（2）普发性公文的主送机关，应当使用同类型机关的统称，并做到规范、稳定。例如：“自治区党委各部委，自治区各委、办、厅、局”“各地（州、市），县（市、区），乡（镇、街道）”，等等。（3）如果主送机关较多，而且同属某类机关，但不是该类机关的全部的，可以使用“有关”统一指代。例如：“市直有关部门”“有关县（市、区）党委”，等等。

　　2.主送机关排序不规范。如果有多个主送机关，则应当按照规范顺序编排。其中，主送单位的，应当按照单位排序编排；特殊情况下主送机关负责人的，应当按照礼宾排序编排。

　　3.主送机关名称之间使用标点符号不规范。主送多个机关的，各主送机关名称之间应当规范使用标点符号进行分隔，以明晰其相互关系和层次。其中，同级同类主送机关名称之间用顿号，同级不同类主送机关名称之间用逗号，最后一个主送机关名称之后标注全角冒号。例如：“各市人力资源社会保障局，省厅各处室、直属单位：”。一些公文在同级同类主送机关名称之间用逗号，在同级不同类主送机关名称之间用分号，最后一个主送机关名称之后用句号或者不加标点符号，这些都是错误的。

　　4.主送机关名称过多导致首页不出现正文。为了保证公文的严肃性、真实性，防止伪造公文，公文的首页必须显示正文。如果主送机关名称过多，就可能出现把正文挤出首页的情况。这种情况下，应当将主送机关名称移至版记。

抄送机关使用与编排

　　《条例》在“行文规则”一章中列举了一些需要抄送的情况：（1）特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关。（2）向上级机关行文，原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。（3）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。（4）向下级机关行文，主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。（5）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

　　可见，抄送机关是除主送机关外，与公文所涉事项紧密相关，需要执行或者知晓公文内容的其他机关，可以是上级、平级、下级或不相隶属机关。下面，分别介绍一下抄送机关使用与编排中的常见误区。

　　（一）抄送机关使用中需要注意的4个误区

　　1.上行文抄送下级机关。根据《条例》规定，向下级机关的重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关，以便上级机关及时掌握工作动态。但是，向上级机关行文，却不能抄送下级机关。这是因为，上行文所涉事项尚处于未定状态，上级机关可能对请示不予批准，也可能对报告提出不同意见。如果把上行文抄送下级机关，可能会让下级机关误以为相关事项已经确定，进而导致错误的执行。

　　2.抄送主送机关负责人。作为主送机关的相关负责人，肯定会看到公文。为了避免重复送阅，不必再抄送其1份。例如，县政府向市政府报送请示、报告，就不能再抄送市长、副市长。

　　3.抄送机关过多。一些机关在确定抄送机关时奉行“广撒网”的原则，特别是对于上级机关，不管公文重要不重要、与上级机关有没有关系，都“习惯性”地抄送。殊不知，把文件抄送给无关机关，不仅会造成浪费，而且会使抄送机关“莫名其妙”，增加其工作负担，无谓扩大知悉范围，甚至造成泄密。因此，抄送机关应当严格根据工作需要和保密要求确定，既不能错抄或漏抄，也不能随意加抄。

　　4.把公文发给主送机关、抄送机关以外的机关。一些机关会把公文发送给在主送机关、抄送机关中都没有标注的机关，造成对方“丈二和尚摸不着头脑”。因此，如果确实需要抄送对方，就明确标注为抄送机关，不然就不要发送。

　　（二）抄送机关的编排规则及典型错情

　　《党政机关公文格式》国家标准规定：（1）如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上一行、左右各空一字编排。（2）“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。（3）如需把主送机关移至版记，除将“抄送”二字改为“主送”外，编排方法同抄送机关。（4）既有主送机关又有抄送机关时，应当将主送机关置于抄送机关之上一行，之间不加分隔线。

　　实际工作中，抄送机关编排方面的典型错情主要有以下7种。

　　1.抄送机关的称谓不规范。抄送机关也“应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称”，相关要求与对主送机关称谓的要求相同。

　　2.抄送机关排序不规范。抄送机关应当按照上下级关系和机关性质排序：（1）对于不同级别的机关，按照上级、平级、下级的顺序排列。过去那种对上级、平级、下级分列“抄报”“抄送”“抄发”的做法已经不再使用了。但实践中，发文机关为了体现对上级机关的尊重，往往对上级机关使用“抄报”字样，这样其实是不妥的。（2）对于同级别的机关，按照党、政、军、群的顺序排列。（3）在“党、政”中，一般按照地方党委、政府在前，党委、政府直属机关在后的顺序排列。

　　3.将发文机关的人员或部门作为抄送机关。发文机关内部的人员和部门怎么发送，是发文机关的内部事务，不应体现在公文中。

　　4.抄送机关名称之间使用标点符号不规范。抄送多个机关的，同级同类抄送机关名称之间使用顿号；同级不同类抄送机关名称之间，以及不同级抄送机关名称之间使用逗号；最后一个抄送机关名称之后应当标注句号，以表示结束。实践中，常有最后一个抄送机关名称之后不加标点符号的情况，是错误的。

　　5.版记字号有误。与正文文字一般使用3号仿宋体字不同，版记部分的文字，包括抄送机关、印发机关和印发日期在内，一般使用4号仿宋体字。

　　6.版记左右空字不规范。公文版记部分的文字，包括抄送机关，以及印发机关和印发日期在内，编排时均应左右各空一字。实践中，一些公文的抄送机关居左顶格，或者左空二字编排，又或者回行时没有右空一字，等等，都是不规范的。

　　7.抄送机关回行对齐不规范。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，抄送机关名称回行时应当与冒号后的首字，即抄送机关名称的首字对齐。实践中，一些抄送机关名称回行时顶格或与“抄送”的“抄”字对齐，都是不规范的。

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